2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，土地流转和适度规模经营有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收，是发展现代农业的必由之路。我国在工业化、城镇化进程中，农村劳动力的大量转移，以农村土地经营权流转和规模经营为导向的农地制度改革，已成为深化农村改革的一项重要内容。我国台湾地区在农地管理制度方面有许多较为成熟的做法与较为成功的经验，可以为进一步深化我国大陆地区农地制度改革提供良好借鉴。

我国台湾地区农地管理制度一直是土地管理制度变迁的主轴，农地改革则为其顺应社会经济发展不断调整的推进器，自1949年始至今经历的3次农地改革，有效稳固了农业发展基础，对台湾地区农业现代化进程及工业化、城市化进程起到巨大的推动作用。

1949年台湾地区开始第一阶段农地改革，以解决农地地权重新分配、促进农地增产及提高农业生产力。为此台湾当局先后推行“耕地三七五减租”、“公地放领”及“耕者有其田”的施政方针。“三七五减租”是指把地主向佃农收取的农地最高地租控制在主要农作物产品全年收获量的37.5%以内^[1]，目的是在平衡各方权益的基础上降低地租，改善租佃条件，解放生产力。“公地放领”政策，即当局把部分公有农地有偿分配给农民，放领对象主要是雇农、佃农和半自耕农，目的是平均地权，使公有部分的农地产权逐步转为私有。“耕者有其田”政策，即在前两项改革的基础上，通过采取比较温和的手段和措施，把地主的土地有偿征购后分配给农民。台湾地区通过第一阶段的农地改革，废除了日本殖民者与封建地主所有制，建立了以自耕农为主的土地私有制，有效解决了社会矛盾，促进了农业发展，并为工业化发展奠定基础。

20世纪80年代台湾地区以扩大农业经营规模，推动农业机械化、现代化为目标，开始第二阶段农地改革。1980年，行政部门制定“第二阶段土地改革方案纲要”，内容主要包括购地贷款，推行共同、委托及合作经营，引导农地经营权流转，加速开展农地重划，进一步推行农业机械化和其他配合措施等，同年延续第一阶段农地改革后期的“农地重划”计划，出台“农地重划条例”，结合“土地法”配合第二阶段农地改革加速开展农地重划工作。“农地重划”即农地的“统合、统治、统分”,通过集中农户耕地,统一平整，完善田间配套设施后,再把耕地分配给农民。1987年以后，农地改革开始以大幅度调整农业政策为主线，重点在于调整修订农地“法律法规”体系中不适宜条款，并制定一系列的政策措施以达到促进农业产业发展与现代化进程的目的。第二阶段农地改革形成台湾浅盘经济基本形势^[2]，使农业资源得以充分利用，推动农地规模经营，农渔牧三足鼎立，实现农业生产地区专业化、农业劳动力年轻化，为实现农业机械化，进入多元化农业时代奠定基础。

20世纪90年代后，为适应农业产业的转型，并满足社会经济发展的用地需求，台湾地区以放宽农地买卖限制，推动农地流转，促进农地有效利用为目标，开始第三阶段农地改革。行政部门有计划地释放农地，并配合调整与修订相关农地管理“法律”政策，包括修订“土地法”，废止“实施耕者有其田条例”、制定“农地释出方案”、修正“非都市土地使用管理规则”、修订“国土综合开发计划”以及全面修订“农业发展条例”等，其中最重要的是“农地释出”与“放宽农地农有，落实农地农用”的提出。“农地释出方案”是指放宽农地农有的限制，对必需的农业用地予以保护，对不适用的农地则根据经济发展需要，经农政部门统一规划后有计划释出。2000年台湾当局全面修订“农业发展条例”，将台湾地区农地变更使用按需求主导，改变农政部门对农地保护的立场，进一步活化土地利用^[3]。2008年“小地主大佃农”集约租地政策推动，配套制定“小地主大佃农贷款要点”，辅导长期租赁，鼓励老年农民提早退休^[4]；2010年“农村再生条例”颁布，由官方投入1500亿元新台币执行“农村再生计划”。“小地主大佃农”及“农村再生”计划两项政策，对台湾地区活化农地利用、降低农业生产成本、调整农民劳力结构及整体产业结构起到重要作用。

台湾地区将非都市土地划分为特定农业、一般农业、工业、乡村、森林、山坡地保育、特定专用等使用分区，其中特定专业区、一般专业区及乡村区与农地管制密切相关，严格限制特定农业区与一般农业区内土地用途变更，尤其注重对特定农业区的保护。在分区的基础上，台湾地区将农地做重要性等级分级，分为“重要农业发展区”、“次要农业发展区”及“不适农业发展区”三种，作为后续有关农地规划利用与管理政策研拟的参考依据。同时依照“农地法律规定”，将田地分成12等则，并分别列出上、中、低等农地的管制标准。

台湾地区实施区段征收是基于都市开发建设、旧都市更新、农村小区更新或其他开发目的需要，对于相应土地全部予以征收，并重新加以规划整理，整理后的土地分别作公共设施用地、商业开发以及抵价地返还原土地所有人等用途。区段征收是台湾地区较为成功的用地开发手段，通过区段征收能够使土地利用价值提高并获得多重公共利益。同时台湾地区利用涨价归公制度，对农用地转非农用地实行土地增值税税率累进，增值越高纳税越多，以平抑各方对农地变更建地的增值预期，实现“地利共享”。

农地产权的流转包括了农地所有权与使用权的流转，台湾地区随着工业化、城镇化的不然推进，对农地产权流转的政策也随之不断变化(表 1)。

表 1(Tab.1)

表 1 台湾地区农地产权政策调整过程 Tab.1 Adjustment process of Taiwan farmland property policy 调整时间 调整措施 第二次农地革命前 严格限制农地所有权和使用权的转让 1973年“农业发展条例”颁布 取消对农民持有耕地数量的限制，并鼓励农地在农民内部流转 1995年“农地释出方案”核定 放弃“全面保护农地”，逐步放开农企团体、农企法人、自然人购买耕地的限制，允许工商、社会资本进入农业 2000年“农业发展条例”大幅修订；2008年推动“小地主大佃农”政策 鼓励农地使用权流向产销班、合作社、农会、农业企业等

表 1 台湾地区农地产权政策调整过程 Tab.1 Adjustment process of Taiwan farmland property policy

台湾地区允许农企机构、农民团体、农业试验机构等工商资本进入农业，但当局并未忽视对进入农业的工商资本进行规范引导。工商资本进入农业不允许购买特定农业区的农地，且购买农地必须符合技术密集或资本密集类目及标准，购买耕地则需明确具体区位、面积、用途及其他权利设定。符合条件的工商资本不予购地资金的贷款支持，仅在经营、研发方面给予低利贷款。

由于稻米生产供过于求，1984年台湾地区开始实施农地休耕政策，目的在于控制稻米产量，至1997年，稻田休耕成为休耕政策的重点。随着休耕政策的推行，休耕补助降低农民耕作意愿以及社会发展产生的老龄化等问题的出现，逐渐导致大批优良农地闲置。台湾地区开始从两个方向入手解决农地闲置问题，一是对休耕政策进行调整，将休耕基准定为两年，并将休耕补助改为一期，同时允许休耕地由农地银行转租给其他农业经营者；二是防止农地因继承而闲置抛荒，规定承受人5年内未将该土地继续作农业使用且未在所令期限内恢复作农业使用，或虽在所令期限内已恢复作农业使用而后续未再作农业使用情形者，追缴应纳税赋。

台湾地区土地以私有制为基础，因而尤其重视维护与保障各方土地权益。以农地改革为例，台湾地区各阶段农地改革都以保障土地权益为出发点，采取行政性与经济性相结合的办法综合考量，为社会安定与各产业间协同发展铺平道路。在第一次农地改革中这种平衡作用尤为明显，行政当局在改革过程中意识到农地改革必须两头兼顾，如因土地征收不能保证地主生活，则必然招致地主怨恨和反对而阻碍改革，因此在“实施耕者有其田条例”中明确地主得以保留耕地数量，以及征收耕地地价的补偿标准，这样的做法不仅重配了产权与所得，也改变了投资形态，并加速推动台湾地区工商业的发展，而没有引发社会结构的巨大动荡。在激发农民政治意识和权利意识的同时，也保障地主的合法权益，为台湾地区自由经济制度的建立奠定了基础^[5]。

台湾地区农地管理制度调整的推进器是农地改革，而农地改革正是台湾地区社会经济发展所催生的产物。第一次农地改革，废除封建地主制，重新分配地权，迅速恢复农业生产力，增加粮食产量；第二次农地改革，引导经营权流转，加速“农地重划”，大幅修订农地“法律法规”；第三次农地改革，辅导“农地释出”，推动集约租地政策，开展“农村再生”计划，促进农地流转与有效利用。每次农地改革的相关调整政策都留下了当时台湾地区社会经济发展的烙印，同时每次调整都有相应的“法律法规”出台，也促进了台湾地区农地的“法律”体系不断完善，并顺应趋势温和渐进式地修正与调整，保证了农地管理制度的延续性；将农地管理的施政理念方针以“法律法规”形式规范，保证了农地管理制度的合法性；利用具体技术性法规、政策配套法规制度实施，保证了农地管理制度的可操作性。台湾地区农地管理制度顺应趋势适时调整的特点，为农地管理提供了有效的“法律”依据、权力约束与操作引导。

台湾地区的土地政策以地尽其利、地利共享为最高目标，在农地改革与农地管理制度构建中，权衡农业与其他各产业之间的关系，对优良农地保护底线的严守始终贯穿其中。1953年台湾地区第一个四年“经建计划”的实施，引发了一系列农工争地问题，农地保护与农地变更使用成为焦点。在权衡利弊后，台湾农政部门在保护优良农地的原则下，同意释出生产力较低的农地作为非农使用，同时，为强化优良农地保护，在制定“农业发展条例”时特别强化了农业主管机关核定农地变更使用的同意权，明确其决策地位，并于其后不断加强对农用良田的保护力度^[6]。台湾地区由农业社会进入工商社会后，对耕地的保护工作受到工商业的强烈冲击，1974年“区域计划法”颁布，并依据其第15条规定，订定“非都市土地使用管制规则”，农地及各种不同土地的变更使用“有法”可依，2000年修订的“农业发展条例”，允许农地可以由非农民购买，导致台湾地区耕地保护状况日益严峻。为此，当局在有计划释出农地的同时，非常注意保护优良农地，划定约33.4万hm²的特定农业区加以严格保护，规定不得随便转为其他用途，同时建立监控和评估机制，评价土地利用变化对农业生产环境的影响^[7]。

我国台湾地区的土地制度是以私有制为基础，其制度变迁的过程是在尊重与保护个人土地权益的基础上进行的，对农民在农地权益保障与对各方土地权益之间合理平衡，运用分段实施、有偿转移、涨价归公等手段对农地权益温和处置，使各项土地权能在没有激烈纠葛的情况下得到有效保障，农民形成对土地产权收益的预期，对农地的投入持续并稳定，激发了劳动要素的潜力。中国大陆农村土地是建立在公有制基础上，农地的所有权与使用权分离，国家作为农地转用的唯一仲裁者和土地一级市场的垄断者，拥有绝对的排他性权力并占有土地升值的大部分收益及级差地租^[5]，农民本就不完整的土地权益，在土地流转、农地征收等领域中得不到保障，农民土地权益纠纷非常突出。现阶段，为解决农民土地权益保障问题，对集体土地所有权和农民土地承包经营权的确权工作成为基础性工作，截至2014年底，全国1988个县开展了农地承包经营权确权登记颁证工作^[8]，国家政策向“三权分置”转化，即坚持所有权，稳定承包权，放活经营权。在此过程中，可学习我国台湾地区实施温和调整土地权益的经验，尝试通过改革土地收益分配制度，利用土地基金、土地价格增收及单户利益重新分配、土地极差收益分配等手段，综合权衡各方利益，以有效保障农民土地权益。

我国台湾地区农地管理制度的主体框架即为农地“法律法规”制度，除了适时调整施政方针政策与修订增补法规之外，农地管理规章细则的配套与细化对农地管理制度开展与有效执行所起到的作用相当重要。我国台湾地区农地管理过程中出现的各类状况几乎都有相对应的规章细则条款进行规定与约束。我国大陆地区的农地管理制度过于原则化与抽象化，面对繁杂的实际情况，主要依赖各地在实践中的自我细化调节。以农村土地承包经营权为例，现行承包经营权的设立与流转由于实质的登记制度规定，农民在流转中很容易因疏忽登记而导致无法对抗第三人，另外，大多数土地承包权流转往往不会及时向发包方备案或申请，类似的细节性规章缺失，没有相应明确具体的细化，就不会有规范的形成。在我国大陆农地管理制度进入变革时期，适时修订现行农地管理法律法规，细化产权、规划、审批、监管、整理、保障等相关管理规章细则，帮助农地市场形成良好的竞争规则于秩序规范，充分发挥政策与立法的规范作用与导向功能^[9]，才能最终建立适应市场化要求的现代农业生产体系。

我国台湾地区对优良农地的保护，经历了坚持“全面保护”农地农有到“放宽”农地变更的策略转变，采取农地释出总量管制方式，由需求面主导农地变更使用，减少政府对市场干涉，通过法规的不断完善和规章的有效执行，来保护优良农地并保证农地得到有效利用。我国大陆地区对耕地保护的重视程度不亚于台湾地区，但相比台湾地区对优良农地的分区分等保护以及明确的农地管理执行制度，在耕地保护制度上仍需进一步完善，才能保障耕地承包经营权的流转不会突破耕地保护的红线。2015年中央一号文件对农村土地制度改革试点提出引导农民以耕地承包经营权入股合作社或龙头企业的方式，开展多种形式的适度规模经营以提高农民组织化程度，并强调三个前提：土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。目前全国耕地保护政策主要目标是耕地总量动态平衡，但缺乏对区域差异性的考虑，导致此政策在某些区域并不奏效。因此，构建耕地保护区域补偿机制，强化耕地资源价值核算的执行性^[10]，将耕地数量的保护转变为对耕地质量即生产能力的保护，征地补偿转向耕地综合效益补偿与区间补偿的方式^[11]，可以作为破解耕地总量动态平衡区域差异困境的对策之一。

我国台湾地区对农地流转的推动方法随着农地政策核心理念的转化而不断推陈出新，“调整休耕”、“小地主大佃农”和“农村再生计划”等一系列农业政策的推广，使抛荒闲置农地得以活化，农地经营得到有效促进。近年我国城镇化脚步不断加快，农村老龄化、青壮年外出务工或兼业现象非常突出，农村承包土地闲置或抛荒现象频出。因此，尝试探索土地承包权有偿退出机制，对已稳定转移至城镇居住就业、年老无法耕种或自愿退出承包地的农户，可以尝试配合农业用地质量等级，比照农业用地征地标准，赎回其承包地。尝试建立耕地质量等级分级标准，实行抛荒、闲置耕地质量等级评定，安排专项资金扶持质量等级低的抛荒、闲置耕地复垦改造，提高地块综合生产能力。鼓励新型经营主体承包经营抛荒、闲置耕地，在生产贷款、小型农机具等方面予以财政支持，对于承包经营中低等级抛荒、闲置耕地的经营主体，可以在租金方面予以一定支持。当前农村土地流转的主要类型为土地互换、出租、入股、合作等方式。在这些方式的基础上，可尝试不同情况下，多种形式结合补助以促进农地流转。对流转期限较长的农户给予奖励补贴，鼓励农户长期稳定流转土地经营权；对通过流转土地用于粮食等大宗农产品生产的经营主体，可以按照不同产品的市场价格和收益水平给予价格补助，确保其规模经营收益水平。