病死畜禽无害化处理关系到国计民生问题，涉及环境保护、食品安全和公共卫生安全等方面，是促进养殖业健康发展的必不可少的环节。福建省是生猪养殖大省，2012－2014年福建省生猪年均养殖量为3 313万头，按正常死亡率8%计，全省年均死猪数达265万头，因此有效解决病死畜禽无害化处理问题刻不容缓。福建省病死畜禽无害化处理有2个措施是在全国率先实施的：一是2013年在全国率先将“畜禽无害化处理机”列入农机购机补贴范围；二是率先提出从2014年起，对养殖环节病死猪无害化处理补助政策实行全覆盖。本课题组赴厦门、漳州、南平等地开展病死畜禽无害化处理工作调研，邀请专家座谈，研究现状并分析其存在问题，借鉴我国试点区域及我国台湾地区的经验和教训，提出加快病死畜禽无害化处理的对策建议，以期为推动病死畜禽无害化处理的长效机制建设提供参考。

福建省高度重视病死畜禽无害化处理，2011年以来，结合国家政策出台了一系列病死畜禽无害化处理的监管和扶持政策，举办了一系列的培训和宣传活动，同时对一些违法行为进行了处罚。2011年福建省农业厅转发农业部《关于进一步规范生猪屠宰检疫工作的紧急通知》，并下发了《关于进一步加强打击养殖环节出售病死猪违法行为的通知》，通报了涉及销售病死猪问题的猪场名单；同年省政府印发了《关于严厉打击病死猪和地沟油违法犯罪活动的通知》，部署公安部门开展打击制售病死猪肉犯罪专项行动。2012－2014年，福建省农业厅贯彻落实农业部等关于进一步加强病死动物无害化处理监管和补助相关工作的精神，先后出台了进一步加强病死动物无害化处理监管工作的意见，以及做好养殖环节病死猪无害化处理补助相关工作的实施办法，自2012年起对年出栏50头以上的规模养殖场的病死猪无害化处理予以财政补助，从2014年起对养殖环节病死猪无害化处理补助政策实行全覆盖。2015年福建省加大了病死畜禽无害化处理监管的力度，提出要特别加强养殖屠宰环节病死动物无害化处理的监管，建立了病死畜禽无害化处理的机制，开展“病死畜禽无害化处理机制宣传月”活动，出台了进一步加强病死猪无害化处理监管工作六条措施。通过上述一系列行动和措施，完善了病死畜禽在养殖、屠宰、销售环节无害化处理的监管机制，明确了无害化处理补助政策。与此同时，全省各地也出台了一系列的政策措施，如漳州市政府早在2008年就出台了对病死畜禽实行无害化处理的通告，2015年还编制了病死畜禽无害化处理设施建设3年规划。

福建省病死畜禽无害化处理方式有多样，主要有深埋法、焚烧法、化制法和发酵法等。目前福建省规模化养殖场病死猪无害化处理多采用“化尸池”处理方式，一部分养殖场采用高温高压化制法，生产的残渣作为植物基肥，个别养殖场采用焚烧炉焚烧处理；2014-2015年，病死畜禽无害化机械处理成为主推方式，该设备将病死动物配上辅助料及生物菌，通过启动切割、绞碎、发酵、杀菌、烘干功能，最后输出高档有机肥料。2013年福建省在全国率先将“畜禽无害化处理机”列入农机购机补贴范围，按每台(套)补贴20万元(其中国家财政补贴5万元，省财政补贴15万元)的标准补贴，2014年省政府又将存栏1 500头以上生猪养殖场购置病死猪无害化处理机械设备列入省级财政补贴。截至2014年底，购置病死猪无害化处理机械设备358台套，省级以上财政已补助4 595万元；漳州和南平延平区机械处理占无害化处理总数的比例均达50%左右。

畜禽保险是实现病死畜禽集中处理的有效保障，病死畜禽处理流程要与保险的签订、确认、理赔紧密配合^[1]。福建省已有效推进畜禽保险工作，2012-2015年，省农业厅、财政厅、中国人保福建省分公司先后3次联合发文，就如何做好全省能繁母猪、育肥猪和奶牛的保险工作提出实施意见。2015年，省政府办公厅发文明确畜禽保险政策保障要按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，将病死畜禽无害化处理作为保险理赔的前提条件，鼓励保险机构与无害化处理单位合作，将保险查勘与病死畜禽定点收集、转运同步开展，简化理赔流程，加快形成畜禽保险与病死畜禽无害化处理相互结合、相互促进的工作局面，在增强畜禽养殖者抵御风险能力的同时推进病死畜禽无害化处理。据省农业厅统计，2014年全省共承保育肥猪165万头(约占当年生猪总养殖量的5%)，2015年1～7月份承保育肥猪191万头。

据福建省农业厅统计，2012年、2013年和2014年福建省(除厦门)上报病死猪无害化处理分别为10.57、68.13、100.29万头，分别占当年生猪死亡数的3.9%、25.1%和39.9%，无害化处理数量显著增加。2012年1月至2015年2月，福建省累计养殖环节病死猪无害化处理215.7万头，省级以上财政下拨补助累计达1.394亿万元。

福建省首个病死畜禽公益性无害处理厂于2014年1月在漳州市白水镇投用，该无害处理厂装有5台废弃物处理机，日处理能力5 t；截至2015年7月，漳州市建成并投入使用1000口、总容积4万m³的公益性病死畜禽无害化处理池，覆盖全市所有养殖区域，同时以养殖密集的重点乡镇为单位，设立11个公益性工厂化病死畜禽集中无害化处理企业，配备机械处理设备30台、日处理量达30 t，基本上解决了重点乡镇辖区病死畜禽无害化处理问题；2014年漳州市各类处理模式共无害化处理病死猪26.41万头，总重量475.6万kg，处理率达82%以上。南平市延平区炉下镇已建成全省最大规模的花园式无害化处理厂；2012年10月至2015年5月，延平区生猪规模化养殖场无害化处理病死猪累计达56.4万头，无害化处理率达80%，发放补助经费共计2 049.6万元；截至2015年7月底，龙岩市重点乡镇新建集中无害化处理厂18个，集中处理病死猪19.04万头；规模生猪养殖场新建病死猪无害化处理池487个，处理病死猪3.64万头^[2]。2014－2015年厦门市翔安区财政投入254万元，用于病死猪无害化处理收集运送补贴、购买防控物资、养殖户补贴等^[3]。

一是个别地方政府重视不足，设施建设、制度建设、队伍建设滞后，监管力度薄弱，病死畜禽随意丢弃现象时有发生。二是资金不足，各县(市、区)普遍存在基层动物卫生监督执法工作经费投入不足问题，动物养殖场点多面广，监管人员普遍不足，难以形成有效监管；执法经费不足，病死生猪无害化处理现场确认专项工作经费落实不到位。三是补贴落实不到位，有很多地方尚未很好落实国家有关无害化处理病死猪每头补贴80元的政策；补贴滞后的现象依然普遍存在；对工厂化集中处理的补贴只有鼓励性条款，无实施细则，严重影响无害化处理工作的顺利进行。

目前还有较多畜禽无害化处理设施落后，有些地方推动机械化、工厂化集中处理工作进度不快，特别是掩埋、化制池等处理模式存在处理不彻底、安全隐患多等问题，如深埋法挖坑费时费工、劳动量大，加上受到土地资源影响，无害化处理过程缓慢，某些病原微生物能长期生存，处理不当还会污染土壤或地下水；焚烧法处理过程中会产生大量污染物，对环境造成污染；化制池处理过程中，也易产生恶臭气体和废水而影响环境，且占用土地，不能循环重复利用，有些处理池已池满为患^[4]。病死畜禽无害化机械处理虽有处理彻底、无安全隐患的优点，但处理成本相对较高，还不容易被养殖户普遍接受。

养殖业相对而言属于高风险的产业，在被保险人的道德风险和逆向选择得不到有效控制和解决时，畜禽保险还具有高赔付率的特点；特别是在缺乏政府直接支持的情况下，商业性保险公司出于自身商业利益考虑，不愿意开展畜禽保险；即使有开展的，也把业务限定在很小的范围内，要求条件较高。目前福建省尚未见畜禽保险与无害化处理的联动做法，漳州虽在2015年3月出台了相关政策，但尚未开始实施。

乱扔病死动物等违法行为查处困难，养殖者一般选择晚间乱扔病死动物，难以当场发现，造成违法取证难；病死猪经切割冷冻后很难与正常的猪肉区别，没有判定标准，除非当场抓获，否则无法进行鉴定，影响对犯罪分子的打击。

促进病死畜禽无害化处理，应以政府监管、财政扶持、企业运作、属地管理、保险保障为原则，解决好“谁牵头、谁来做、怎么做”这个问题。

一是强化主体责任。病死畜禽无害化处理的第一责任人包括从事畜禽饲养、屠宰、经营、运输的单位和个人，负有对病死畜禽及时进行处理并向当地畜牧兽医部门报告畜禽死亡及处理情况的义务^[5]。二是相关部门各司其职。由于病死畜禽产品的管理涉及多部门，各部门应各司其职。农业部门负责病死畜禽的收集和无害化处理，包括无害化处理的设施建设、技术推广、业务指导、人员培训、登记报表的收集汇总，以及无害化屠宰、经营病死畜禽行政案件查处，为公安部门查处提供证据；工商、质监、卫生、公安、环保和经贸部门分别负责查处病死畜禽流入市场、食品加工业和餐饮业，以及污染环境行为、私屠乱宰行为和相关刑事案件等。三是落实资金保障。建议将补助针对病死猪无害化实施者，对愿意投资建设无害化处理厂的企业主予以补贴，范围包括其购买无害化处理设备、冷柜、运输工具以及运行费用等；扩大补助范围，将病死畜禽全部纳入补助范围；对农业部门的病死畜禽无害化处理工作给予一定的工作经费补助；尽量缩短补助款发放时间，可以改“一年一补”为“按季度补助”。

一是坚持因地制宜、分类实施，在技术可行和设备可靠的原则下，采取养殖者自行处理与工厂化集中处理相结合、其他处理与机械化处理模式相结合的方式，进行综合治理，逐步淘汰落后的处理方式，最终实现机械处理全覆盖。区域畜禽养殖量少的可以村为单位设立公益性无害化处理池和病死畜禽收集点，当处理池满载时要及时增建；对养殖大户、重点大型养殖场，以及以村为单位或乡镇重点养殖区域、养殖专业合作社、定点屠宰场(点)等病死畜禽无害化集中处理点则强制要求配置无害化处理机械。二是鼓励省内处理机生产企业进一步加强技术改进，加大研发力度，完善产品处理工艺流程，减少产品处理能耗、降低运行成本，提高处理效率，推动病死畜禽无害化处理技术创新、升级，为进一步加强福建省病死畜禽无害化处理工作提供技术保障和产品支撑。三是严格按照省里的无害化处理机的标准，规范处理机生产企业的生产，以免造成恶性竞争，对没有鉴定通过的处理机其生产和购买均不能给予补贴。

借鉴台湾经验，无害化处理厂由企业或自然人投资运作、政府监管、财政补助购买服务、企业自主经营，增强企业建设和运行的自主权和政府监管的强制性，尽快出台病死猪无害化集中处理国家标准，或在有条件地区先出台地方政策法规，先行先试，并给予适当的支持和补助促成试点成功，为制定全省规划和出台法规提供经验，再在全省推广^[6]。一是在工厂化处理场建设方面，坚持科学选址、规范设计、优化布局，实行污、净、接待、生活四区分设，雨、污、消毒三水分流，保证处理工艺流程顺畅，同时建立病死猪收集运输、设备操作规程、台账登记、卫生消毒、应急响应等制度。二是在病死猪收集方面，采用上门收集和定点收集相结合，乡镇派出工作人员现场确认、登记、拍照，并对病死猪抛弃易发地带开展巡查，及时发现收集处理。三是在病死畜禽处理工艺方面，定期开展生物安全评估，通过处理前后的致病微生物实验室检测，评估设备运行有效性，确保产品出厂符合生物安全要求。四是在监督检查方面，对工厂化集中处理场制度落实情况、病死猪收集和巡查情况、产品去向情况开展监督检查，应用先进的信息技术平台，建立工厂化集中处理场无害化处理全过程远程跟踪监控系统，实现食品安全监管部门的信息资源共享。五是应尽快出台政策，将无害化处理的产物列入有机肥范畴并享受化肥生产补贴，从而解决无害化处理产物的销路问题，以促进无害化处理厂的可持续发展。

一是提高违法成本以震慑不法分子。依据国家出台的关于食品安全犯罪的司法解释和刑法相关条款或制定相关法律，让那些为了谋财不惜害命的人倾家荡产。对查获的每一起经营、运输、屠宰、加工病死畜禽的违法案件，从重从严追究刑事责任，不足予刑事处罚的，有关部门依照各自的职能予以行政处罚，持续保持严厉打击此类违法行为的高压态势。二是各级农业、食品药品监管(市场秩序管理)、卫计、公安等部门要加强对畜禽养殖、畜禽产品流通、冷藏、加工、餐饮以及畜禽屠宰等环节的监督检查，鼓励群众对不按规定处理病死畜禽违法行为进行举报，对每起举报有关职能部门应立即采取核查行动。对有证据证明随意乱丢病死猪的养殖者课以行政拘留的处罚，营造“病死猪(肉)不敢杀、不敢卖、不敢丢”的社会氛围。三是进一步健全联合执法、综合执法的协调联动机制。加强行政执法与刑事司法的衔接，行政执法机关发现涉嫌犯罪的案件，要及时移送公安机关；发现重大案件线索的，可提请公安机关提前介入，联合侦办。

一是探索政府、保险公司、养殖户等三方共赢的合作模式。养殖保险是病死畜禽无害化处理的关键环节，政府可参照现行的母猪保险模式，所提供的保费补助应由投保人与保险人依据购买价格、饲养成本协商确定，实现所有猪只的保险，使得病死畜禽获得的赔付与其销售所得相当，从而杜绝养殖户销售病死畜禽^[1]。鼓励畜禽养殖者就养殖死亡风险向保险公司投保，支持保险公司开展病死畜禽无害化处理费用商业保险业务。二是将病死畜禽进行无害化处理作为保险理赔的前提条件；将畜禽养殖规划中规定的可养区、建有病死畜禽工厂化集中无害化处理的区域，列为畜禽保险业务的重点区域；将开展标准化建设、生态环保养殖、达标排放、取得合法证照的养殖者列为畜禽保险业务的重点对象。三是在建有工厂化集中处理场的区域，应当将病死畜禽委托工厂化集中处理场无害化处理，保险机构可以代为支付处理费用，并从保险理赔中抵扣，委托工厂化集中处理场处理病死畜禽的养殖者，依照国家政策享受无害化处理财政补贴。四是鼓励工厂化集中处理场建立保险理赔远程操作系统，提高保险理赔程序中各环节的信息化水平，提高理赔效率，降低商业道德风险。